Netzneutralität
Übersicht:
1. Das
bewährte offene Internet als Auslaufmodell?
2. Die aktuellen europäischen
Beratungen verheissen nichts Gutes
3. Es geht auch anders
4. Der Staat hätte das
Gemeinwohl zu wahren
5. Weitere Informationen
6. Europäische
Grundsatzeinigung am 30. 6. 2015
7. Beschluss
vom 27. 10. 2015
8. Die
EU-Verordnung 2015/2120 und Zusammenfassung
Hinweis: Die Punkte 1. bis 4.
stellen die Netzneutralitätsproblematik zum Stand Sommer 2015 dar. Weitere
Hinweise und Verweise sind unter Punkt 5. zu finden, während die
seitherigen Entwicklungen ab Punkt 6. dargestellt sind.
Unter Punkt 8. sind die im
Herbst 2015 beschlossene EU-Verordnung "über Maßnahmen zum Zugang zum offenen
Internet" sowie eine Zusammenfassung
der Problematik und der aktuellen Lage zu finden.
1.
Das bewährte offene Internet als Auslaufmodell?
Während derzeit 25 Jahre Internet in
Österreich gefeiert werden, wird hinter den Kulissen bereits eifrig am Ende des bewährten und offenen Internet
gebastelt.
Historisch kann sich über das
Internet jeder mit jedem verbinden und der Bereitsteller des
Internetzugangs ("internet service
provider", ISP) kümmert sich darum, dass der Datentransport
möglichst rasch abgewickelt wird ("best
effort"). Dabei sind zwar dem Wesen des "internet
protocol" entsprechend keine 100 %igen Garantien im Einzelfall
möglich, es gibt aber Fairness: alle
Daten werden unabhängig von ihrem Inhalt gleich
gut behandelt.
Dadurch, dass man beim Internet nur für
seine eigene technische Anbindung bezahlt und auf Basis des flexiblen "internet protocol" stets
neue Anwendungen ermöglicht werden, kam es zu einem beispiellosen Erfolg
der elektronischen Kommunikation ebenso wie innovativer Dienste, die ohne
signifikante Markteintrittsschranken angeboten werden konnten. Aus
ökonomischer Sicht gehört hier dazu, dass der positive
externe Effekt des Netzwerkes, wonach es mit jedem weiteren
Teilnehmer bzw. Dienst zusätzlich an Attraktivität gewinnt, derzeit
der Allgemeinheit zugute kommt.
Einige "internet service provider"
meinen, dass sie mit ihrer bloßen Übertragungsleistung zu wenig am System
mitverdienen und wünschen sich einen größeren Anteil am Kuchen (auch
werden der steigende Datenverkehr bzw. die in der Vergangenheit nicht
hinreichend ausgebauten Netze gerne als Grund genannt). Der Gedanke ist
einfach: Wenn das Erreichen bestimmter online-Dienste dem Kunden oder
online-Diesteanbieter viel Mehrwert bietet, dann könnte doch zusätzlich
zum Wert der technischen Anbindung an das Internet auch eine inhaltsabhängige
Maut im Sinne einer Inhaltsabgabe oder Schutzgebühr von dem
Netzbetreiber einkassiert werden, der als "Türl-Steher" ("digital
gatekeeper") zwischen Endkunde und allgemeinem Internet sitzt.
Damit kann der leistungsunabhängige externe Effekt erfolgreich beim
Netzbetreiber internalisiert und zu Geld gemacht werden, während das Wesen des derzeitigen offenen und flexiblen
Internet zerstört wäre. Freilich geht das vorerst auch subtiler
über den Wunsch, gegen Zusatzentgelt "Überholspuren" im Internet
anzubieten ("quality of service")
oder zusätzlich geschaffene Übertragungskapazitäten eher eigenen Diensten
("managed services") wie z.B.
online-Videoangeboten vorzubehalten als dem allgemeinen Internetzugang,
den andere Anbieter sonst für ähnliche Angebote nützen könnten.
2.
Die aktuellen europäischen Beratungen verheissen nichts Gutes
Da alle diese Ausnahmen dem Wesen des
Internet widersprechen und die einmalige und gleichberechtigte
Kommunikations- und Innovationsplattform zerstören können, wäre der
Gesetzgeber im Sinne des Gewährleistungsstaates aufgefordert, im
Interesse seiner Bürger und Unternehmen eine umfassende Netzneutralität
vorzuschreiben, damit betriebswirtschaftliche Eigeninteressen
einzelner Netzbetreiber das Internet nicht nachhaltig schädigen.
Leider führt auch die persönliche "Vernetzung" dieser Branchen vielfach
dazu, dass die politischen
Entscheidungsträger eher den Individualinteressen einzelner
Lobbyisten als dem Gemeinwohl folgen, auch wenn das wiederum in
Widerspruch zu anderen beliebten Aussagen steht, wonach das Internet ein
entscheidender Motor der Volkswirtschaft ist. Auch ist zu befürchten, dass
ökonomische Gründe für staatliche Intervention wie die positiven externen
Effekte, die der Allgemeinheit zu sichern wären, vielfach nicht verstanden
werden oder nicht verstanden werden wollen (das war und ist trotz fachlich
spezialisierter Regulierungsbehörden schon bei den regelmäßig überhöhten Zusammenschaltungsentgelten
im Mobilfunk nicht anders; dass der langjährige und hinsichtlich
Investitionen und Netzwettbewerb offensichtlich gescheiterte
Regulierungsansatz –
der auch eine wesentliche Ursache der aktuellen
Netzneutralitäts-Diskussion ist – mit seiner Trennung in Netz und
Dienst immerhin an die technischen Entwicklungen im Sinne eines
allgegenwärtigen und offenen Internet angepasst
wird, ist ebenso wenig zu erwarten). Die Europäische
Kommission ist in diesem Feld regelmäßig
auf der falschen Fährte der ihr insoweit "helfenden" Lobbyisten
unterwegs. Auch der EU-Minsterrat scheint eher von kurzsichtiger
Branchenpolitik getrieben zu sein, während das Europäische Parlament
grundsätzlich nicht der wichtigste Akteur am europäischen Parkett ist
(siehe z. B. zum
Vorfeld oder zum Anfang Juni 2015 gescheiterten
"Trilog") .
Umso mehr ist auch das österreichische und europäische Volk
aufgerufen, seine Stimme aktiv für die Netzneutralität zu erheben,
ehe es mit neuen europarechtlichen Regelungsprojekten gegen Ende
des Jahres 2016 bereits zu spät sein könnte.
3.
Es geht auch anders
Die norwegische
Regulierungsbehörde hat das Problem bereits im Jahr 2009 gelöst
(siehe auch hier).
In Europa haben die Niederlande (2012)
und Slowenien (2013)
verbindliche Vorgaben zur Netzneutralität eingeführt (in Südamerika gibt
es ähnliches). Selbst die Vereinigten
Staaten haben 2015 verbindliche Vorgaben gemacht, sodass es keine
"Überholspuren" (bzw. im Umkehrschluss "Kriechspuren") im Internet geben
darf.
In vielen europäischen Regulierungskreisen scheint man hingegen
nur ein Lippenbekenntnis zur
Netzneutralität anzustreben, dessen
formales Ziel inhaltlich durch
Ausnahmen bei "speziellen Diensten" konterkariert wird (siehe für
Österreich hier
und erläuternd hier).
Schafft man es so, das Volk im Laufe des Jahres 2016 still zu halten oder
immerhin zu beruhigen, könnten ab Ende 2016 auch die sonstigen
Verhandlungen zur künftigen Regulierung im Telekom-Sektor "ungestört"
weiterlaufen, nachdem der erste Anlauf der Europäischen Kommission aus dem
Jahr 2013 unerwarteterweise 2014 am Europäischen Parlament gescheitert
4.
Der Staat hätte das Gemeinwohl zu wahren
Unabhängig von den vielen
Scheinargumenten der Lobbyisten, die auch von verschiedenen Politikern
ohne Plausibilitätsprüfung weiterverbreitet werden, gehört
die Netzneutralität von einem dem Gemeinwohl verpflichteten Staat
gesichert. Schließlich sollten die umfangreichen Regelungen in
der Telekommunikation nicht zur Bereicherung der Anbieter dienen, sondern
nach § 1 TKG "durch Förderung des Wettbewerbes im Bereich der
elektronischen Kommunikation die Versorgung der Bevölkerung und der
Wirtschaft mit zuverlässigen, preiswerten, hochwertigen und innovativen
Kommunikationsdienstleistungen [...] gewährleisten". Dazu gehört, dass der
kostenlose und nicht direkt der Leistung eines Unternehmens zuordenbare externe Effekt des Internet allen zugute
kommt, anstatt eine Kapitalisierung und Internalisierung beim "internet service provider" zu
erlauben. Auch sollte es um die gute technische Erreichbarkeit und nicht
um inhaltliche Kontrolle der Kommunikation gehen.
Sowohl die Meinungsfreiheit als auch die Flexibilität und Innovation im
Internet würden nachhaltig an einem System leiden, bei dem der "internet
service provider" Inhalte im Sinne eines vermeintlich
intelligenten Netzes prüft, technisch steuert und darüber hinaus eine
inhaltsabhängige Wegemaut einhebt. Dass diese Gefahr keineswegs abstrakt
ist, lässt sich neben den intensiven Lobbytätigkeiten nicht nur an
abstrakten Äußerungen
der Akteure, sondern auch an einzelnen Vorhaben ablesen (siehe knapp
z. B. hier).
Wenn die zahlreichen behördlichen Akteure des ohnehin massiv regulierten
Telekommunikationssektors das zentrale Problem nicht zu erkennen vermögen,
stellt das ihre fachliche Kompetenz und inhaltliche Unabhängigkeit nicht
gerade in ein gutes Licht.
5.
Weitere Informationen
Vorläufig sei auf das jüngste Vorhaben
der Mobilfunkbranche hingewiesen, Werbung von großen Internetfirmen nur
gegen Ablieferung einer "Durchleitungsgebühr"
(im Sinne einer jenseits der Übertragungsleistung eingehobenen Inhaltsmaut
bzw. eines Schutzgeldes) an die Kunden zu leiten, sofern die
Internetfirmen nicht aufgrund entsprechenden Drucks bereits im Vorfeld
einer Aufteilung ihrer Werbeeinnahmen mit den Internetanbietern der Kunden
zustimmen. Damit ist ein klarer außenwirksamer Schritt gesetzt, der
deutlich über internes Lobbyieren, öffentlich geäußerte
Wunschvorstellungen oder gewisse Aspekte früherer Tage (z. B. Blockieren
von voice over ip, VPN-Verbindungen oder Download-Seiten v. a. im
Mobilfunk) hinausgeht:
Google
versus Mobilfunker –
Netzbetreiber als Werbeblocker? (15. Mai 2015)
Ein paar Hintergründe der Netzneutralitätsdebatte mit Bezug auf die
fachlich unzutreffenden
Äußerungen
des EU-Digitalkommissars Oettinger
in leicht verständlicher Art sind hier als Kurzfilm
zu sehen:
Netzneutralität
tötet (Mai 2015)
Eine unterhaltsame
und gelungene Darstellung, die durchaus entscheidend zur
Festigung der Netzneutralität in den USA im Jahr 2015 beigetragen hat,
findet sich hier:
John
Oliver Last Week Tonight – Net
Neutrality (1. Juni 2014)
Mehr ins Detail gehen einige Beiträge von Richard Sietmann
in c't, wie z. B.:
Klartext
–
Irrtümer in Sachen Netzneutralität
Private
Zollschranken – Netzneutralität in Europa unter Beschuss
Schmalspur – Der Kampf
gegen die Netzneutralität zielt auf die Vereinnahmung des Internet
Der
stille Machtkampf – Next Generation Networks: Wie
sich Netzbetreiber und Ausrüster die Zukunft der Telekommunikationsnetze
vorstellen
In
den Startlöchern – Wie sich die Netzarchitekten die Zukunft des Internet
vorstellen
Auch die zweite Auflage meines Buches
"Telekommunikationsrecht im Überblick" setzt
sich mit den verschiedenen Argumenten pro und contra Netzneutralität
auseinander (siehe auch einen Ausschnitt in der Leseprobe auf S. l ff).
In Österreich existiert derzeit beispielsweise die Bewegung unsernetz.at, während es europaweit savetheinternet.eu
gibt, um klare Bedingungen zur Netzneutralität einzufordern.
6.
Europäische Grundsatzeinigung am 30. 6. 2015
(Ergänzung vom 30. 6. 2015)
Früher als
erwartet scheint es in der Nacht vom 29. 6. auf 30.
6. 2015 doch noch rechtzeitig zum Abschluss der lettischen
EU-Ratspräsidentschaft zu einem politischen
Kuhhandel gekommen zu sein. Entsprechend dürfte das Europäische
Parlament das zwar politisch leicht verkäufliche, aber inhaltlich und
sozial fragwürdige "Ende von
Mobilfunk-Roaminggebühren" ab 15. 5. 2017 (samt einer weiteren
Absenkung schon ab 30. 4. 2016 und gewissen Ausnahmen) erreicht haben. Die
bisher verfügbaren Informationen lassen jedoch befürchten, dass dieser
Erfolg mit Zugeständnissen bei der
Netzneutralität gegenüber der die Interessen der Netzbetreiber
vehement vertretenden Europäischen Kommission und dem ähnlich denkenden
Ministerrat erkauft wurde.
Scheinbar gibt es in der Sache weiterhin keine Klarheit (siehe nur die
etwas detailliertere und dabei bereits teils widersprüchliche
Presseinformation der Europäischen
Kommission), sodass die Diskussionen bis Ende 2016 weiter zu
verfolgen sein werden und dabei auch ein wachsendes öffentliches Interesse
zu erhoffen ist. Dennoch sind grundsätzliche Ausnahmen und damit
Durchlöcherungen der bislang zugunsten der Allgemeinheit weitestgehend
selbstverständlich gewährten Netzneutralität zu erwarten. Es sieht aus,
als könnte der den Kunden anbindende Netzbetreiber künftig
prioritär gegenüber dem von ihm erbrachten Internetzugang seine eigenen
"managed services" wie Fernsehen, Musikstreaming,
Navigationsdienste oder ähnliches ohne gleichberechtigte Konkurrenz aus
dem Internet anbieten. Die Bandbreite, die danach für das sonstige,
"allgemeine" Internet übrig bleibt, ist hingegen allen
internetbasierten Diensten gleichberechtigt
zuzuteilen. Eine Verbesserung gegenüber der schon bisher
beispielsweise in Art. 8 Abs. 4 lit. g der europäischen Rahmenrichtlinie
gebotenen Netzneutralität, die auch national über eine Verordnung der
RTR-GmbH nach §
17 Abs. 3 Telekommunikationsgesetz garantierbar wäre, wird damit
weder für die Allgemeinheit noch für internetbasierte Diensteanbieter
erreicht.
Weitere Hinweise:
Offensichtlich war auch der spätnächtliche Wunsch
nach Schlaf Beweggrund für den überhasteten Kompromiss des
Europäischen Parlaments: orf.at/stories/2286999/2287000
Für meinen Gastkommentar zur
Netzneutralität im "Standard" siehe hier.
7.
Beschluss vom 27. 10. 2015
(Ergänzung vom 29. 10. 2015)
Am 27. 10. 2015 kam es, wie es kommen musste: Die Mehrheit im
europäischen Parlament hat den schwachen, unklaren und unausgereiften Kuhhandel schlussendlich beschlossen.
Scheinbar hofft man, dass europäische Telekomkonzerne dadurch leichter
ihre Marktmacht vom bloßen
Datenübertragen auf das "Inhalteanbieten" ausdehnen können und
somit den amerikanischen Konzernen Erträge abspenstig machen können. Die
Interessen des Volkes scheinen der Mehrheit der Vertreter im
europäischen Parlament insoweit wieder einmal nachrangig zu sein.
FAZ: Netzfreiheit - Das neutrale Internet ist Geschichte
FM4:
EU-Parlament verabschiedet sich von Netzneutralität
Auch die deutsche Telekom hat prompt ihre aufgrund erfolgreicher
"politischer Konsensfindung" ermöglichten Ideen für künftige
Geschäftsmodelle präsentiert:
Höttges:
Netzneutralität - Konsensfindung im Minenfeld
8.
Die EU-Verordnung 2015/2120 und Zusammenfassung
Schlussendlich wurde die Verordnung
(EU) 2015/2120 über Maßnahmen zum Zugang zum offenen Internet am 26.
November 2015 kundgemacht.
Eine knappe zusammenfassende Darstellung der mit 30. April 2016
unmittelbar wirksamen Regeln, die neue - unklare - Begriffe wie „Internetzugangsdienst“,
„Verkehrsmanagement“ und „Spezialdienst“
mit sich bringen, findet sich hier:
Wie offen bleibt das Internet? - Zum
absehbaren Ende der Netzneutralität dank EU-Verordnung 2015/2010
Eine ausführlichere Auseinandersetzung mit der Problematik findet sich in
der Zeitschrift ecolex: „Offenes
Internet“ - was ist das?.
Im Sommer 2016 haben die Regulatoren
die gebotene öffentliche Konsultation durchgeführt,
um am 30. 8. 2016 die in Art. 5 Abs. 3 der
Verordnung verlangten unverbindlichen
„Leitlinien“ BoR
(16) 127 zu beschließen. Wie zu erwarten war, hat sich
im Ergebnis wenig geändert (für Details siehe hier).
Insoweit konnten auch Zuschrifen einer halben Million Bürger im Gegensatz
zu den sonst üblichen rund 20 Stellungnahmen wirtschaftlich involvierter
"stakeholder" die im Entwurf der Regulatoren vorläufig verfassten
Positionen kaum beeinflussen. Interessanterweise waren die
Bürgerinitiativen zur Rettung
des Internet mit den minimalen Nachbesserungen auf den ersten Blick
zufrieden. Nun liegt es an den nationalstaatlichen Regulatoren, in der
Regulierungspraxis nicht zu vergessen, welchen Wert ein auch in Zukunft
offenes Internet hat. Dem vermeintlichen und weiterhin kaum
konkretisierten Bedarf an „Verkehrsmanagementmaßnahmen“
könnte man nämlich am besten durch nachhaltigen Netzausbau und
hinreichende Übertragungskapazität begegnen. Den für eine bestimmte
Bandbreite zahlenden Kunden unter „bestimmten
Umständen“
nur Teile der Übertragungsgeschwindigkeit zu bieten, kann immer nur eine
zweitbeste und kurzfristige Übergangslösung sein.
Ansonsten kann man zukünftig nur hoffen, dass die österreichischen
Netzbetreiber zu klein sind, um realistischerweise den Zugang zum
allgemeinen Internet allzu bald signifikant über eigene „Spezialdienste“ ersetzen zu können. Insoweit
droht dem Internet (abgesehen vom mangelnden
Netzausbau) hierzulande womöglich eher Gefahr, dass die Freiheit
über die Nutzer eingeschränkt wird, die sich freiwillig per Smartphone
und „App“ lediglich in ihrem sozialen
Netzwerk aufhalten, anstatt die Weiten des allgemeinen Internet
aufzusuchen.
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